习近平法治思想视阈下设区的市立法工作之实践与思考
——以岳阳市为例
周拥军
依法赋予设区的市地方立法权，是全面推进依法治国的重要举措，也是地方法治发展的一个里程碑。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，同年12月，湖南省十二届人大常委会第十九次会议通过《关于确定衡阳、株洲、湘潭、岳阳、常德、益阳、郴州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》，岳阳自此开启地方立法新航程。
自赋予地方立法权以来，岳阳市人大常委会不断健全立法机制，提升立法能力，探索立法特色，出台了《岳阳历史文化名城保护条例》《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》《岳阳市机动车停车条例》《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》《岳阳市农村村民住房建设管理条例》《岳阳市扬尘污染防治条例》《岳阳市人大及其常委会制定地方性法规条例》《岳阳市文明行为促进条例》8部法规，正在制定《岳阳市铁山水库饮用水水源保护条例》《岳阳市政府性投资建设项目反铺张浪费条例》2部法规。一是加强了历史文化保护。《岳阳历史文化名城保护条例》强化市、区、街道三级责任，对历史文化名城保护对象作了详细规定，将重点保护对象一一列出，条例实施后，修复了大批文物保护单位、历史文化街巷和历史建筑，扭转了岳阳历史文化名城被亮“黄牌”的被动局面。二是促进了生态文明建设。《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》明确城市规划区内39处一级保护、163处二级保护水体，73座一级保护、113座二级保护山体，并要求政府和相关部门制定保护规划，对每一处山体水体划定保护图则，确桩定界，明确保护措施。《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》将自然保护区划入了生态保护红线，实行严格保护。三是引领了城乡科学发展。《岳阳市机动车停车条例》通过强化配建比例来保证建筑物内停车资源，将公共停车场建设纳入政府城建计划项目。《岳阳市农村村民住房建设管理条例》为规范农村村民住房建设管理、节约集约利用土地、改善农村人居环境、建设生态宜居美丽乡村等发挥了积极作用。
我们组织对各地地方立法情况进行了研究分析，设区的市获得地方立法权后，循序渐进、有序推进，立法工作普遍取得较好成效，有力促进了地方改革发展，但也存在一些问题：一是呼声高但呼应不足。随着经济社会快速发展，城市管理、环境保护等面临的问题越来越多，地方迫切需要借助法律手段对这些问题进行调整和规范，对立法需求的呼声越来越高。但在立法实践中，却存在呼应不足的问题，其原因主要有些立法项目会增加部门责任，相关部门单位不愿提；有些部门单位立法力量不足不敢提；有些立法项目涉及面较广，单个部门单位无法提。同时，虽然群众呼声较高，但限于能力水平，参与立法不多，特别是提出有价值的建议少，基本是方向性的立法建议和对具体行政管理工作的意见。二是立得多但施行不力。各地地方性法规如雨后春笋般出台，仅2020年，湖南省人大常委会审查批准市州地方性法规36件，平均每个市州2.56件，多的市州4件。地方性法规制定后，需要配套的相应规章制度、规划、协调联动机制等，都没有及时跟上。全国人大常委会曾做过一次调研统计，有1/3以上的行政执法人员、司法人员不知道有本部门单位需要执行哪些地方性法规；有近一半以上的即使知道也不了解具体内容；在行政执法上除非认为某部法规特别有用，一般运用地方性法规条款的不到15%；在司法机关的行政和民事案件中，运用地方性法规条款的不到5%。三是条文齐但特色不显。主要是贪大求全，收罗相关法，追求法规体系和结构完整，把分散在各部上位法中的规定罗列过来，形成某个方面事项法律规定的汇编。依葫画瓢，照搬上位法，有统计表明，不少地方性法规条文内容有1/3属于可以不写，1/3属于可写或可不写，1/3属于可以写。拿来主义，抄袭外地法，直接重复其他同类的地方性立法，有的复制整部法律条款，有的复制某款或某项，仅换个地名而已。四是机制全但能力不足。各地虽探索形成立法项目的立项、起草、论证、协调、审议、实施等一系列机制，但立法“硬伤”不可忽视。如人大法制委、常委会法工委中具有较高法律素养的人才不足，常委会组成人员和人大代表中有法律专业知识或从事过法律事务的人较少，致使对法规案的审议质量不高。政府部门单位中大多没有专门的法规机构或专业的法律人员，且立法工作人员由于从事立法工作的年限较短，立法经验不足，立法能力欠缺。
地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对于补充国家立法、保证宪法法律在地方实施、因地制宜自主解决地方事务起到了重要作用。我们组织对岳阳市地方立法工作进行深入研究后认为，在现有基础上进一步做好设区的市地方立法工作，可从以下六条路径深入发力。
一、坚持好“党的领导”这一根本前提。习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂。”坚持党对立法工作的领导，是立法工作必须遵循的重大政治原则。岳阳市委高度重视立法工作，一是管好总，市委成立全面依法治市委员会，召开专题会议研究地方立法工作，完善立法机制，加强重点领域立法。二是把好向，在市人大常委会编制年度立法计划时，市委结合改革发展需要提出将《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》纳入或新增为年度立法计划的建议，并提出具体工作要求。三是决好疑，法规草案三审前，市委对法规涉及的具体问题进行决断。如《岳阳市机动车停车条例》规定交警管“路上”，城管管“路外”，但违法行为如何处罚一直是矛盾和难点所在，市委提出将城管处罚结果纳入交警处罚平台的明确意见。《岳阳市东洞庭湖国际级自然保护区条例》立法时，市委专题研究明确东洞庭湖自然保护区管理和协调机构的职责。进一步加强党对立法工作的领导，要坚持以习近平法治思想为指导，把地方立法工作放到党的全局工作中去思考谋划，由党委讨论研究地方立法计划，确定地方立法工作重点，协调解决地方立法工作中的重大问题。要健全请示报告制度，明确向市委请示报告地方立法的重大事项范围，并规范报告程序。要发挥人大常委会党组的核心作用，协调解决立法工作中的重大问题，坚持求大同存小异，妥善化解意见分歧，确保立法正确方向。
二、发挥好“人大主导”这一核心作用。发挥人大在立法工作中的主导作用，是进一步加强和改进新时代立法工作的必然要求，也是更好地推进科学立法、民主立法、依法立法的重要体现。这些年，岳阳市人大常委会把好了“五关”：一是把好政治关。对法规草案的政治立场、法治站位、宗旨目的、价值取向、利益平衡、制度设计、责任设定等通盘考虑，确保立法工作正确政治方向。二是把好立项关。对地方立法项目统筹安排、科学筛选、合理定项，正确处理立项的必要性、可行性和科学性的关系，份轻重缓急有序推进立法工作。三是把好进程关。加强立法过程的组织协调，充分调动各方积极性，保障立法项目按计划推进。加强对重大矛盾分歧的协调，通过联席会议、专题会议等多种形式，研究解决重大争议问题。四是把好审议关。常委会会议审议法规，会前组织调研，使常委会组成人员多层次、多方位了解法规情况，以便审议时减少分歧、增进共识。会中积极引导，将法规盲点难点列清楚、讲明白，引导常委会组成人员对重点条款进行讨论。会后整理修改，对会议审议意见研究论证，合理采纳。五是把好实施关。法规施行前，召开新闻发布会，施行中开展执法检查和立法后评估，检验法规制度设计是否合理可行。当前，改革已进入攻坚克难的深水区，一些综合性、全局性、基础性的问题越来越突出，亟待立法解决。进一步发挥人大主导作用，要更加突出把好这“五关”，重视立法规划和年度立法计划编制，加强立法项目库建设，制定立法工作实施方案，保证各程序紧密衔接，各方面密切配合，科学把握立法进程，保证立法任务按时完成。开展执法检查、立法后评估和法规清理，督促法规实施，及时做好地方性法规的修改或者废止工作。
三、完善好“民主参与”这一有效途径。地方立法的正当性，取决于民主，民主的关键在于社会各方最大限度参与。这些年，岳阳市人大常委会发动社会广泛参与地方立法，探索了三条途径：一是开通立法“直通车”。在各县市区确定立法工作联系点，通过立法联系点征集第一手资料，把立法联系点打造成为社情民意的汇聚点、法治文化的播种机。二是召开立法“诸葛会”。常委会议审议前，广泛召开座谈会、听证会、论证会，广听民声，广纳民智。三是打造立法“压舱石”。制定征求市人大代表和县市区人大常委会立法意见办法，从地方立法项目征集、起草、修订、审议等都组织代表广泛参与。如2017年市八届人大一次会议市人大代表联名提出《关于保护岳阳市中心城区山体水体的建议》，市人大常委会将该建议列为重点督办建议，并报请市委同意将《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》列入年度立法计划。进一步发扬民主立法精神，需要扩大“三个参与”：即扩大公众参与，更直接、更畅通地从多渠道了解社情民意以及对地方立法的需求；扩大专家参与，借助社会各方面专家学者提供智力支持；扩大代表参与，参与地方立法，不仅是代表的法定权利，也是代表的当然义务，要引导代表更多地参与到地方立法中来，积极提出立法建议，直接参与法规立项、起草、审议、评估工作。
四、突出好“地方特色”这一鲜明要求。地方立法特色是衡量地方性法规质量高低的重要标准。在立法实践中，岳阳市人大常委会的理念是设计好“关键的那么几条”“管用的那么几条”，重点条款精雕细刻，突出特色和可操作性。如《岳阳历史文化名城保护条例》对保护范围内开展活动的禁止行为和有条件行为一一进行列举，对重点保护对象有针对性地提出措施。如《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》将山体水体保护级别分为一级保护和二级保护，设置不同保护要求。如《岳阳市农村村民住房建设管理条例》结合工作实际规定了“五有三到场”。如《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》以一般保护与分类保护为制度框架，列举了普遍禁止行为和特别禁止行为，细化了部分行为的法律责任。进一步突出地方立法特色，一是要研细研深法律。国家立法基于普遍性立法视角，关注普遍性问题，而地方立法着眼于特殊性的立法视角，从实情出发，立足于解决实际具体问题。国家立法空隙就是地方立法空间，使上位法与地方法很好地融合，解决好上位法在实践中“看得见管不着”的问题。二是要摸准摸透问题。增强问题意识，坚持问题导向，把地方重点问题、难点问题、突出问题和具体问题作为立法切入点，尤其注意选择本地区确有必要、急需规范的事项，明确立法目的和需要解决问题。三是要精确精致立法。精准选题，立法项目要符合立法需求客观性、立法调整适合性、现有立法空白性、本级立法有权性。精良设计，采取“一事一法”体例，重视法规中“关键条款”的作用，做到有几条立几条、管用几条制定几条。精炼表达，立法框架要简约，突出地方特色内容，用词务求规范、统一、明确。
五、落实好“有效施行”这一关键环节。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。近些年，岳阳市人大常委会通过开展执法检查、调研视察、立法后评估等方式方法，先后检查了《岳阳历史文化名城保护条例》、《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》、《岳阳市机动车停车条例》的贯彻执行情况，推动了这些条例有效实施。如何进一步把“纸面上的法”落实为“行动中的法”，一是要大力宣传普及。把地方法规纳入普法学习的内容，落实“谁执法、谁普法”普法责任制，做好法规的普及工作，使法规深入人心。特别是执法部门和执法人员要加强学习，掌握法规，提高素质，严格执法。二是要关键少数带头。各级党政领导干部带头学习和运用地方性法规，自觉按照地方性法规的规定办事。把地方性法规的内容纳入党政领导干部法律知识考试范围，最大限度地在党政机关、领导干部中普及法规知识，增强法规意识。三是要完善配套机制。建立健全地方性法规实施办法，明确法规贯彻实施主体、范围和程序等。四是要加强检查监督。建立执法部门自查报告制度，地方性法规公布施行后，执法部门定期对执法情况进行排查，向人大常委会报告。人大常委会有计划、有重点地组织法规执行情况检查。五是要及时评估修改。建立立法后评估机制，通过问卷调查、实地调研、案例分析等多种形式，对地方性法规的科学性、有效性等作出评价，及时发现存在问题，根据需要对立法不完善之处适时进行修改。
六、强化好“能力素质”这一重要保障。工欲善其事，必先利其器。立法能力素质，是搞好立法工作的重要保障。近年来，岳阳市人大常委会组建了由40多名在法律、城乡建设管理、环境保护、历史文化保护方面有较好的实务工作经验和理论水平的专家学者组成的立法咨询专家库，并与湖南理工学院共同组建岳阳地方立法研究中心，推动立法理论研究、地方立法人才培养和立法工作开展。同时，赴西安交通大学组织立法工作培训班，使岳阳地方能力有了较大提升。进一步强化立法工作保障，一是要加强立法力量。目前各地立法力量和立法能力普遍与立法工作的要求不相适应，要围绕增强立法功能，加强人大常委会工作机构建设，增强立法人员，尤其是法工委人员力量。二是要加强立法培训。进一步提高立法工作者的政治素质、专业素质和实践能力；加强对常委会组成人员、人大代表的法律知识和立法业务知识培训，提高他们审议法规草案的能力和水平。三是要加强立法指导。省级层面立法力量充实、立法工作经验成熟，可由省级人大常委会采用专题研讨、法规项目点评、跟班学习、挂职锻炼等方式，提高设区的市立法工作人员的业务能力。四是要加强立法协调。完善人大与政府间的立法沟通协调机制，地方立法工作既要发挥人大及其常委会的主导作用，也要发挥好政府的重要作用，人大常委会法工委与政府法制办之间在地方性法规计划、规章计划的编制、立法项目的时序安排、起草阶段的提前介入、法规审议阶段修改等方面要加强沟通协调，形成立法最大合力。
（作者为岳阳市人大常委会副秘书长）
