人民代表大会制度的岳阳实践探索研究

邹雨明、谢冯平

1964年，岳阳设立行政公署，辖平江、岳阳、华容、湘阴和临湘5个县，1966年增设汨罗县，1980年，各县设立人大常委会，1982年6月，岳阳地委设立人大联络科，负责联系各县人大工作，1983年8月，岳阳市升格为地级市，1984年5月8日－12日，岳阳市第一届人民代表大会第一次会议举行，选举产生岳阳市第一届人民代表大会常务委员会。人民代表大会制度是党史的重要组成部分，适逢庆祝建党百年、党史学习教育之际，开展人民代表大会制度地方实践研究，对于坚持和完善人民代表大会制度意义十分重大，本文以人民代表大会制度在岳阳的实践为例进行研究分析。

一、思想认识：人民代表大会制度日渐走深走心

（一）实践

1、党委越来越重视。市人大常委会自觉坚持党的领导，赢得市委对人大工作的重视和支持。1984年10月，市委下发学习贯彻中共中央一九八四年八、九号文件，加强人大常委会工作的通知，要求各级党组织既要善于掌握党的政策，又要善于掌握法律武器，既要运用党的活动形式，又要运用国家活动的形式去实现党的主张。2004年，市委出台进一步加强人大工作的意见，强调积极支持人大常委会依法行使职权，充分发挥地方国家权力机关职能作用，进一步加强人大自身建设。2016年，市委印发进一步加强和改进人大工作的意见，紧接着2017年又召开加强县乡人大工作和建设推进会，将人大工作纳入全市总体工作布局、列入重要议事日程。2019年，召开岳阳市纪念地方人大设立常委会40周年座谈会 ，2020年，召开全市乡镇人大工作和建设推进会，不断强化对人大工作的领导，着力推进人大工作制度化、法制化、规范化。

2、人大越来越珍视。地方人大设立常委会初期，人大自身存在一些认识上的误区，很多人大机关的同志把人大看成是无权力、无地位、无事做的“三无”单位，“退线”思想严重。市人大常委会组织学习贯彻中央1984年八、九号文件，增强了人大常委会及机关做好人大工作的积极性。人大工作走程序、流于形式的现象突出，有的同志又认为人大是“橡皮图章”，“二线”思想严重。市人大常委会积极改进行权履职方式方法，工作程序越来越规范，监督实效越来越显著。近届以来，市人大常委会以“一线”的心态和姿态，在助力发展中依法监督，在服务大局上奋发求为，地位和威信日益显现。

3、各界越来越正视。地方人大设立常委会伊始，社会各界的人大意识非常淡薄。宪法法律和市委文件明确要求，凡是须由各级人大选举产生或由人大常委会决定任免的人选，必须通过法律程序。市人大常委会为此专题组织一次检查，发现岳阳县在干部任免工作中出现不按法律程序办事的现象。在市县党委重视和市人大常委会监督下，岳阳县组织乡镇全部召开人民代表大会，重新进行选举，履行法律手续。之后，随着党委越重视，人大越主动，特别是各级人大代表与人民群众的联系越紧密，社会各界对人大的认识由模糊而清晰，由片面而全面，由淡漠而信任，“一府一委两院”接受人大监督意识不断增强，有事找代表、信访走人大成为解决群众急难愁盼问题的主要渠道之一。

（二）启示

每一项新生事物，都有一个逐步被接受、不断发展完善的过程，人民代表大会制度亦是如此。岳阳人大工作地方实践说明：社会各界对人大工作的认识不断往深里走、往心里走，人大权威不断加强。新时代进一步加强地方人大工作和建设，要坚持和依靠党的领导，这是人大依法行使职权的基本前提，也是人大工作与时俱进、创新发展的根本保证。要坚定对人民代表大会制度的自信，这是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，也是人大的立身之本。要自觉站稳人民立场，这是人民代表大会制度的力量之源，也是人大工作的活力之源，只有与人民群众同呼吸、共命运、心连心，人大工作才能永葆和焕发生命活力。

二、职能机构：人民代表大会制度日臻完善完备

（一）实践

1、职权增多。1980年，全国人大常委会委员长彭真将地方人大常委会的职权解读为立法权、监督权、决定权、任免权，但设区的市只有监督、决定、任免三权。2015年，国家赋予设区的市地方立法权，当年12月，岳阳成为全省首批拥有立法权的7个市州之一，可从城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面进行立法。立法权的赋予，有力促进了岳阳改革发展向纵深推进。

2、职能变强。1984年，市人大常委会行权履职方式主要是听取专项报告、开展执法检查、作出决议决定、任免国家机关工作人员，1985年，视察成为重要监督方式，1991年，开始评议政府及部门工作，1998年，组织对国家机关工作人员述职评议，2006年，展开对非行政区财政预决算监督，2009年，明确规范性文件备案审查职能，2010年，首次开展专题询问，2016年起常委会听取环保报告常态化，2019年开展对员额法官和检察官的评议。监督法实施以来，市人大常委会制定年度计划，监督工作更加有序；围绕中心和大局选题，监督重点更加突出；建立预算联网、开展分组检查，监督方式更加创新；扩大公众参与，监督更加公开透明；关注民生福祉，监督实效更加凸显。同时，重视制度建设，逐步建立起一套程序严密、职责明确、制约有效的工作规范，特别是市八届人大常委会修订完善制度67项，形成《常委会工作制度汇编》《机关管理制度汇编》。

3、机构渐全。1984年，市人大常委会设立办公室和法制、财经、城环、教科文卫以及代表联络5个工委。1988年，设立法制、财经、城环、教科文卫4个专委，常委会设办公室、农工委、人事处、代表联络处4个工作机构。2004年，设内司、财经、城环、教科文卫、农业5个专委，常委会设办公室、联工委、研究室3个工作机构。2006年，常委会增设预工委。2016年，市人大新设法制委、常委会增设法工委。2018年，新一轮机构改革，市人大设民侨外、监察和司法、法制、财经、教科文卫、环资、农业、社会建设8个专委，常委会设办公室、联工委、研究室、法工委、预工委5个工作机构。

（二）启示

伴随人民代表大会制度地方实践，市人大常委会职权不断拓展，职能不断加强，地方国家权力机关权威日益彰显，人大机构设置、制度建设也越来越健全，工作运行越来越规范。随着社会主义民主法治建设不断发展完善，地方人大及其常委会肩负着越来越重要的国家权力机关职能。常委会机关的工作也在民主化法治化进程中，显现出它对权力机关依法、高效行使职权所起到的重要保障作用。新时代进一步加强地方人大工作和建设，要进一步健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，进一步完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。

三、代表工作：人民代表大会制度日益绘声绘色

（一）实践

1、代表结构优化。市一届人民代表大会实行城乡人口比例差异选举，农村每名代表所代表的人口数五倍于城市每名代表所代表的人口数，共选举市代表230名。2012年后，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，并明确“两升一降”要求，即工人、农民代表和妇女代表比例上升，党政领导干部代表比例降低。到市八届人民代表大会，选举代表456名，其中工人、农民和专业技术人员代表165名，占36.2%；女性代表136名，占29.8%。

2、代表素质强化。代表入口把关上，从2012年起，改变过去只要符合代表基本条件即可提名的做法，提出了“十六项不提名”和“五个好”工作要求，严格由组织部门考察、提名推荐人选，一般由23个部门盖章提供审查意见，有的地方要求26个部门审查盖章，代表素质明显提升。代表培训上，前期代表培训工作较为松散，近届以来，代表初任培训、履职培训、专题培训工作常态化、规范化，2017年以来，市县乡共组织开展各类培训600多场次，培训代表近1.7万人次，代表履职能力不断增强。

3、代表履职规范化。历届市人大常委会积极引导、组织代表依法履职，参加常委会会议、执法检查、专题视察、工作评议等各项活动。近届以来，出台代表建议办理、常委会组成人员联系市人大代表、代表联系原选举单位和人民群众等系列考核办法，使代表主人翁意识不断增强。同时，加强代表履职保障，2016年，市人大常委会争取将代表活动必要经费纳入各级财政预算，市财政每年安排给常委会组成人员调研经费为10000元、市代表调研经费为2000元。2021年，出台市人大代表活动经费管理使用办法，进一步为人大代表履职提供必要的经费保障。

4、代表活动常态化。市人大常委会设立初期，代表活动以个体形式为主。2005年，中央9号文件规定代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。近届以来，全市共设立代表小组1189个，其中全国代表岳阳小组1个、省代表小组9个、市代表小组55个、县代表小组146个、乡镇代表小组978个。同时，建成人大代表联系群众工作平台1538个，将全市各级代表全部纳入各地代表工作平台联系人民群众，各级人大每年围绕大局组织代表开展脱贫攻坚、环境保护、移风易俗、乡村振兴等活动，各级代表担当作为、带头示范，有力推动了中心工作开展。如2017年，市人大常委会发动全市各级代表开展“我为脱贫攻坚争贡献”系列竞赛活动，8753名各级代表结对帮扶9596户贫困户和3529名贫困学生，安排1.75万名贫困群众就业。

（二）启示

市人大常委会完善代表履职平台，发挥代表主体作用，常委会的行权履职更具人民性、代表性。代表是人民的标杆，是人大工作的“压舱石”。新时代进一步加强地方人大工作和建设，要把人大代表这个主体选得更强更优，把联系群众的工作做得更细更实，把“压舱石”的作用发挥得更稳更强。要进一步选准代表，充分体现党委意图，反映群众意愿，科学确定代表人选标准，既严把代表人选政治关、结构关，又严把代表人选素质关、能力关。要进一步联紧群众，在健全代表联系群众制度、创新代表联系群众方式、督促代表议案建议办理上下功夫，实现代表联系人民群众零距离、全天候、常态化，实现代表联系人民群众有制度、有平台、有实效。要进一步发挥作用，根据代表职业特点，发挥代表业务专长，邀请更多代表列席人大常委会会议，参与视察调研、执法检查、专题询问和工作评议等活动，真正代表人民行权履职，发挥代表表率作用，引导各级代表投身脱贫攻坚、环境保护、农村人居环境整治等中心工作，为推动经济社会发展出声发力、作出表率。

四、行权履职：人民代表大会制度日趋有力有效

（一）实践

1、突出特色立法规。坚持科学立法、突出地方特色。2017年5月，出台地方立法工作若干规定，形成法制委与相关专门委员会“全程参与、分段领跑”工作机制，与湖南师范大学、湖南理工学院和全市三家知名律师事务所建立项目合作和技术支持机制。坚持民主立法、突出开门立法。2016年在县市区确定立法工作联系点，通过联系点收集、汇聚社情民意；2017年建立包括法律、环境保护等各方面40名专家的立法咨询专家库；2018年出台征求市人大代表和县市区人大常委会立法意见办法。坚持监督护法、突出严格执法。2018年组织对《岳阳历史文化名城保护条例》实施情况进行视察，2019年先后组织对《岳阳历史文化名城保护条例》《岳阳城市规划区山体水体保护条例》进行执法检查。

2、强化职能抓监督。法律监督不断加力，市人大常委会设立以来共开展执法检查158次，1984年组织食品卫生法执法检查，执法检查自此成为法律巡视“利剑”。2001年组织对7部法律法规执行情况进行检查，执法检查频率越来越高。2017年以分组检查、问卷调查、逐村抽查等方法，开展《湖南省农村扶贫开发条例》执法检查，有力推进了全市脱贫攻坚大会战向纵深推进。2018年，市人大常委会开展水污染防治法执法检查，2019年又配合全国、省人大开展水污染防治法执法检查，两年两次同一部法律的执法检查，有效推动了全市污染防治攻坚战。工作监督不断加压，运用听取专项工作报告、视察调研、工作评议、专题询问等多种手段开展工作监督，1995年首次组织工作评议，1998年后述职评议纳入年度计划，2007年重点开展对政府部门的专项评议， 2017年来实现对政府所有组成部门工作评议全覆盖。2010年8月，首次专题询问城区560亩湖湖面萎缩问题，2019年9月，市人大常委会对房屋产权发证工作进行专题询问。财经监督不断加料，始终将财经监督作为监督工作重点，2001年确定在市本级教育、农业、水利三个部门实行部门预算改革、预算监督试点，到2006年所有行政事业单位及定额补助单位纳入预算编制、预算监督范围，并出台《关于预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的若干规定》，建立听取财政预算意见建议网络平台，出台《市属非行政区预算审查监督暂行办法》，2019年启用岳阳市预算联网监督中心，实现了对预算的实时监督。司法监督不断加深，对审判公开、检务公开、公安刑事侦查、司法鉴定等20多项司法工作进行评议，2019年开始，每年组织对市、县两级员额法官、员额检察官开展履职评议。

3、聚焦重点议大事。推动经济社会发展更好更快。市人大常委会一直将全市经济社会发展环境作为工作重中之重，1993年作出关于制止“三乱”减轻企业负担的决议，1998年作出关于治理经济环境的决议，2018年作出关于推动落实“最多跑一次”改革的决议。推动生态环境更优更美。先后作出《关于环南湖旅游走廊和岳阳大道两侧规划与建设的决议》《关于加强东洞庭湖资源保护与管理的决议》《关于切实加强铁山水资源保护的决议》《关于加强全市水污染防治的决议》。推动民生保障更实更惠。1999年作出关于实行村务公开的决定，2019年作出加强农村人居环境整治的决议，推动全市农村人居环境整治向纵深开展。

4、任免人事保发展。任前把关逐步完善，市人大常委会设立初期，人事任免仅是履行法律程序，经过不断探索实践，逐步完善了任前把关机制。2017年，审议通过《岳阳市人大常委会人事任免办法》，明确规定人事任免案行由常委会联工委对进行调查了解，再由主任会议初审，并对拟提请任免人员必须在规定时限内征求市人大常委会组成人员的意见作出了规定。任中程序逐步规范。坚持法律考试、听取供职发言等，2016年，市七届人大常委会第二十五次会议组织被任命的国家机关工作人员进行宪法宣誓，岳阳市人大常委会实施宪法宣誓制度正式确立。任后监督逐步加强。1998年，市四届人大常委会第一次会议作出《关于国家机关工作人员向人大常委会述职的决定》，这是市人大常委会加强对被任命人员任后监督的开端。2005年，市人大常委会又将经济责任审计引入述职评议，对述职对象进行任期经济责任审计，并将审计情况如实向常委会会议专题汇报。2019年市八届人大常委会组织对市县两级员额法官、员额检察官履职评议，常委会任命人员的任后监督范围不断拓宽。

（二）启示

伴随改革开放的坚定步伐和民主法治建设的铿锵足音，市人大常委会届届相继、步步提升，人大事业枝繁叶茂、硕果累累，奋力书写了岳阳人大工作的精彩篇章。随着民主政治建设日渐深入，依法治国进程不断加快，新时代赋予人大工作新要求，人民寄予人大工作新期盼。新时代进一步加强地方人大工作和建设，要立足于法，力求于新，推动地方人大工作与时俱进、守正创新。人大行使职权，有很多工作只有法律上的原则规定，缺少具体实施操作程序，这就需要地方各级人大去积极探索，把实践中的一些行之有效的做法，上升到制度层面，把创新的成果用机制固定下来，有的还可上升为地方性法规。要在执法检查、工作评议、视察调研中更加突出重点、突破难点，在解决实际问题和提高监督效果上进行探索，如跟踪代表大会各项报告落实情况，使监督更精准；开展未办结建议批评意见、常委会作出决议决定落实情况“回头看”，使督办更落细；改进视察方式，变大呼隆式视察为分组视察、暗访调查，使视察更有效；制定规则，出台办法，使“两官”履职评议更完善等。

（作者单位：岳阳市人大常委会研究室）