试论新时代“以人民为中心”法治思想的
地方立法实践
李 磊
“法治兴则国兴”，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国作出顶层设计，提出一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，习近平法治思想是法治中国建设最核心最根本最重要的思想保障，是实现全面依法治国的系统性、规范性、协调性和稳定性思想支撑，是新时代法治建设的总指引。习近平法治思想体现了法治建设坚持以人民为中心的根本要求，“以人民为中心”的法治思想是时代的产物，也是习近平法治思想重要内容的鲜活体现。习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业”。
一、新时代“以人民为中心”法治思想的精神内涵
人民是历史发展的主体和目的。马克思、恩格斯认为，“历史活动是群众的活动”。正所谓“水能载舟，亦能覆舟”，人民群众对党和国家的命运具有重要的影响力。坚持以人民为中心，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场，深刻体现我国国家制度和国家治理体系的本质属性。因此，国家法治建设和地方立法要在实践中，坚持为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，将“以人民为中心”的理念贯穿始终，更好地体现法律法规的为民宗旨，保障人民对美好生活的期待。
（一）坚持人民群众主体地位
“人民”“群众”“人民群众”作为社会生活和社会运动中的绝大多数人，是科学社会主义、历史唯物主义包含的基本概念，也是《共产党宣言》所确立的共产主义运动的出发点和归宿点。习近平新时代中国特色社会主义思想进一步深化了马克思主义人民思想的理论与实践内涵。
人民群众是法治国家、法治政府、法治社会建设的主体，是依法治国的力量之源。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是新时代社会主义法治的建设方针。立法是治国理政的制度建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的良法善治并非抽象的，而是立足于人民需求，以人民利益为核心价值取向的良法善治。科学立法要求我们尊重人民群众的主体地位，察民情、重民意、纳民智，引导人民群众有序、有效参与立法活动，使立法反映人民群众意愿，解决人民群众困难，得到人民群众拥护；严格执法是法治实施最直观的环节，要在维护法制统一和法律权威的基础上，把握好执法的功能和目标，不断完善执法制度体系，规范执法程序，对群众深恶痛绝的事零容忍，对群众急需急盼的事零懈怠，确保执法在法治轨道上进行；公正司法是社会公平正义的“最后一道防线”，要坚持司法为了人民的信念，规范司法活动，使人民群众的合法权益能在阳光下运行，从而有利于保障其合法利益的实现；全民守法是推动法治中国建设的价值遵循，要使人民群众自觉维护法律权威，践行法治理念，增强法治素养，通过系列普法活动，使法治精神走进群众、融入生活。
（二）坚持公平正义价值诉求
习近平总书记指出：“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”社会公平正义的实现需要完备的法律法规制度作为保驾护航的保障。坚持公平正义和对法治人民性的坚守存在着相互促进，相互补充的密切关系。在实践中，对“以人民为中心”的法治思想的坚持主要体现在，人民群众在生活中反映强烈、普遍关注、影响较大的问题进行认真研究，并公正公开、集中讨论、民主决策提出解决问题的合法合理方案，从而促使人民群众在各项法律法规制度、执法决定及司法案件等各个环节中都能切身体会到公平正义的价值诉求。立法中要积极回应群众所需所盼，凝聚共识，努力寻求“最大公约数”，主要体现在立法项目的选定、立法内容的确定、立法效果的肯定。对公平正义的法律监督方面，毫不松懈地坚持内外并用的监督机制，加强执法内部监督、检察监督、监察监督和广大群众、新闻媒体的外部监督，保障公平正义实效持久。
（三）坚持人民监督评价判断
“江山就是人民、人民就是江山”。时代是出卷人，人民性是社会主义法治的本质属性，我们要始终围绕人民群众关心关切的领域为重点，以解决法治领域的突出问题为着力点，以提升人民群众幸福指数为落脚点；我们是答卷人，法律法规集中体现着人民的意志，要抓住提高立法质量这个关键，调动人民参与法治建设的积极性，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法体制和程序；人民是阅卷人，作为依法治国最深厚的基础，我们要以宪法精神为遵循，以基本法为依托，促使各项立法都能在一定程度上反映人民意愿，获得人民拥护；司法体制的改革成效是由人民来对司法公信力进行评判，法律的实施过程和效果体现要自觉接受人民的监督。因此，在行动中，自觉地将法治活动的全过程置于全方位的监督中，公开透明的面向人民，始终以群众满不满意、高不高兴、答不答应为出发点和落脚点，以人民监督来评价判断工作成效。
二、新时代“以人民为中心”法治思想在我市的地方立法实践
法律是治国之重器，良法是善治之前提。地方立法是国家立法体系的重要组成部分。岳阳市自2015年12月拥有地方立法权以来，积极践行新时代“以人民为中心”法治思想，岳阳市人大及其常委会从无到有共制定了八部高质量、有特色、真管用的地方性法规（七部实体法，一部程序法），实现了立法工作开门红，赢得了广大人民群众的拥护和支持。
（一）切准历史文化保护关注热点。岳阳，古称“巴陵”、“岳州”，拥有2500年历史，文化底蕴深厚，是1994年1月经国务院批准的第三批国家历史文化名城，然而，随着近几年城镇化的快速推进，我市历史文化名城保护工作遭遇了一些困难和冲击，人民群众反响较大，为了守护好“历史文化名城”这张珍贵“名片”，我市将《岳阳历史文明名城保护条例》作为第一个立法项目，以法规形式进一步明确了保护对象、范围、内容，设定禁止性和限制性行为的规定，强化保护规划的地位和作用，并将实践中行之有效的具体经验做法上升为地方性法规。该条例实施近四年来，社会各界的关注和保护意识显著增强，人民群众的获得感不断提升，洞庭南路和陆城南北正街的历史文化街区作出整治规划，慈氏塔、岳阳文庙、岳阳教会学校、粤汉铁路英国专家楼等国家和省级文物保护单位完成了系统修缮工作。
（二）瞄准生态文明保护关注焦点。党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局和提升人民群众生活品质的重要内容，我市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引和遵循，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，将生态文明建设领域立法作为当前立法的重中之重。
如何解决好城市经济发展与环境保护的问题也是城市发展的难点，尤其是近些年，随着经济社会快速发展，生态环境问题突出，已经成为广大人民群众普遍关注的焦点。五年多来，《岳阳市城市规划区山体水体保护条例》《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》《岳阳市扬尘污染防治条例》陆续出台，涵盖了涵盖大气、山、水、河道、物种等领域，构筑了生态文明制度的“四梁八柱”。立法中，我们坚持保护优先理念，妥善处理保护与发展关系；认真总结实践成果，通过制度将河长制、生态补偿机制、绩效考核等重大举措固定下来；积极探索创新型生态治理模式，努力解决生态领域“九龙治水”、多头管理的突出问题。我们聚焦经济社会发展与环境资源保护的平衡，实现人与自然和谐相处，努力构建资源节约型、环境友好型社会。
（三）把准民生领域关注重点。如何贯彻落实“以人民为中心”理念，解决好老百姓最关切的民生问题，是岳阳市行使地方立法权的关注重点。我市加强民生领域地方立法，依法保障和改善民生，努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。吃穿住行是人民群众的四大基本需求，我们聚焦“住”和“行”两个方面着重推进立法。
随着经济社会的快速发展，“停车难、停车乱”的“城市病”逐渐凸显，为有效解决该问题，我们坚持问题导向，制定《岳阳市机动车停车条例》，明确要求政府及其有关部门落实停车设施年度建设计划，推行机动车停车智能化建设，积极引导市民文明出行、低碳出行，同时注重推行公共交通，着力发挥停车收费的经济杠杆作用，精准施策保障市民出行；在“乡村振兴战略”的实施下，乡村面貌焕然一新，生活条件大为改善，广大人民群众对新建住房的需求也日益增加，在新土地管理法实施的背景下，我市制定了《岳阳市农村村民住房建设管理条例》，着力解决农村住房建设一户多宅、建新不拆旧等不规范问题，将我市在农村环境整治中积累的适度集中建房、“五有三到场”等好的实践经验上升为地方性法规，统筹城乡科学发展，保障社会公平正义，推进生态宜居美丽乡村建设。
三、地方立法践行好“以人民为中心”法治思想的五个维度
亚里士多德说过：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”地方立法不在于多，而在于精。人民群众所期待的立法更多地体现在推动社会实践中问题的具体解决“好不好、管不管用”，而不是之前“有没有”的原始定义。地方立法如何做到让群众满意，让群众高兴，让群众舒心，解决他们遇到的实际问题，笔者认为需要从如下五个维度持续发力。
（一）在思想维度上，树牢立法为民。坚持立法为了人民、依靠人民，回应人民群众对立法工作的新要求新期待。全面依法治国最广泛最深厚的基础是人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国、全面依法治省、全面依法治市的各领域全过程，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。
（二）在组织维度上，加强党的领导。在《宪法》第一条也开宗明义地规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，党的十九大强调，“坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”。同时，“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”是地方立法工作格局。因此，推进地方立法工作，实现良法善治，必须要加强党的领导，就是要在坚持党的领导不动摇的前提下，用好手中的立法权。一方面，涉及地方的重大政策调整等问题必须报同级党委讨论决定；另一方面，要结合全市中心工作，在同级党委的指导下，制定立法规划和立法计划。
（三）在权限维度上，推动民生立法。现在，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民群众生活水平显著提高，对美好生活的向往更加强烈，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全、环境等方面的要求日益增长，民生领域立法需求更加旺盛。地方性法规与群众的距离比较近、与基层的距离比较近，可以更直接、更具体、更真切地回应人民群众的关切，对规范民生领域相关事项具有突出优势。地方立法要在立法权限范围内立更接地气，更满足群众需求的法，为人民群众生活的方方面面提供法治保障。
（四）在内容维度上，体现社情民意。回应人民群众对立法工作的新要求、新期待。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到每部法规的条款中。彭真同志曾指出：“立法时，脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们、为了他们。”在立法过程中，我们要恪守以人为本、立法为民的理念，深入基层、深入群众、深入问题一线，将群众的所思所盼在条例中体现，以“小切口”立法解决“大问题”，以“小快灵”方式满足“新需求”，通过实践证明行之有效和人民群众普遍认可的经验方法运用到立法中，指导具体工作开展。
（五）在保障维度上，健全参与机制。在立法工作中，要坚持科学立法、民主立法、依法立法，广泛听取人民群众的意见建议，建设好基层立法联系点和代表之家、代表联络站，完善立法听证、论证、座谈、评估、公开征求意见等机制，不断拓展人民参与立法的有效途径，使立法更好汇聚民智、体现民意。特别是要发挥好人大代表在立法中的重要作用。要认真办理代表议案，让成熟的立法议案经过法定程序成为法规；开展立法调研时要邀请相关领域的代表参加，制定法规过程中要征求相关方面代表的意见，将人民群众的诉求及时反映上来。对涉及群众切身利益以及其他特别重大事项的法规，应由人民代表大会进行立法，让代表由参与者变为立法决策者。
（作者单位：岳阳市人大常委会法工委）
