决定授予地方的荣誉称号职权：回望与展望
李正钧
荣誉是指由于成就和地位而得到广为流传的名誉和尊荣，而称号则是赋予某人、某单位或某事物的名称（多用于光荣的）。因此，荣誉称号实质上就是由外部机构，通常是比较权威的组织，尤其是党政机关所授予的具有光荣名誉性质的名称，如“劳动模范”“先进工作者”“荣誉市民”等等。按荣誉称号的授予层级，又可分为国家荣誉称号、地方荣誉称号。
国家荣誉称号，是中华人民共和国国家最高荣誉，授予在经济、社会、国防、外交、教育、科技、文化、卫生、体育等各领域各行业作出重大贡献、享有崇高声誉的杰出人士。国家荣誉称号的名称冠以“人民”，也可以使用其他名称，其具体名称由全国人民代表大会常务委员会在决定授予时确定。地方荣誉称号，一般指由地方人大常委会或者政府及其相关部门、组织、团体，对本行政区域内公民或单位所授予的具有光荣名誉性质的名称，具有多样性、独特性。本文要探讨的正是地方人大常委会决定授予的地方荣誉称号这一职权，在地方组织法四十多年历史中的写入、淡出变迁，进行怅然回望与探索展望。
统一、规范、权威的国家功勋荣誉制度体系已基本形成
功勋荣誉表彰制度有利于政治稳定和传承，有利于引导社会核心价值观的形成，具有很强的历史传承性，体现鲜明的民族特色，各个国家、各个民族都很重视完善发展功勋荣誉制度。
国家功勋荣誉制度是国家软实力的组成部分。世界各国的功勋荣誉表彰制度种类繁多、层级分明，是国家软实力的组成部分。法国荣誉军团勋章自设立后，历经数代王朝变革，一直沿用至今；俄罗斯的勋章和奖章大部分源自苏联和沙俄，其性质和授奖范围则随着时代的变迁而不断变化。
新中国成立以来，从时传祥、王进喜，到袁隆平、郭明义，各行业的杰出人物传递了极大正能量。然而，虽然先后开展了多种形式的奖励表彰活动，但以国家名义颁发、面向全民的最高奖励制度却长期处于空白状态，直到2015 年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了国家勋章和国家荣誉称号法。
国家功勋荣誉立法。时任全国人大常委会法工委主任李适时在作关于国家勋章和国家荣誉称号法（草案）的说明中指出，本法“在总结以往授勋实践经验的基础上，着眼于建立国家勋章和国家荣誉称号最主要、最基本的制度”。对国家最高功勋荣誉的名称、授予对象及程序、奖励形式、获得者义务等方面作了具体规定。
国家勋章和国家荣誉称号法共21条，自2016年1月1日起正式实施。明确由全国人大常委会决定授予国家荣誉称号，中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定，向国家荣誉称号获得者授予国家荣誉称号奖章，签发证书。 规定“国家勋章和国家荣誉称号为国家最高荣誉。”在勋章授予上中外有别，规定国家设立“共和国勋章”和“友谊勋章”，以分别授予符合条件的国内外杰出人士。明确勋章、奖章及证书可继承，但不得用于营利，犯罪将导致荣誉撤销。还进一步明确了本法规定的荣誉与其他荣誉的衔接问题，规定“国务院、中央军事委员会可以在各自的职权范围内开展功勋荣誉表彰奖励工作。”
国家功勋荣誉已形成制度体系。在介绍国家勋章和国家荣誉称号法时，时任全国人大常委会法工委国家法室主任武增表示，根据党中央关于建立健全党和国家功勋荣誉制度的总体部署，除了本法规定的国家勋章和国家荣誉称号以外，党中央、国务院、中央军委还可以继续单独或者联合开展功勋荣誉表彰工作。
2017年7月，由党和国家功勋荣誉表彰工作委员会制定的《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《国家功勋荣誉表彰条例》《军队功勋荣誉表彰条例》《“共和国勋章”和国家荣誉称号授予办法》《“七一勋章”授予办法》《“八一勋章”授予办法》《“友谊勋章”授予办法》，已经中共中央批准实施。我国建立党、国家、军队功勋簿，确立以“五章一簿”为主干的统一、规范、权威的功勋荣誉表彰制度体系。
截至2020年8月11日，国家荣誉称号获得者共有31人。2019年9月17日，授予叶培建等28人国家荣誉称号。2020年8月11日，授予张伯礼、张定宇、陈薇“人民英雄”国家荣誉称号。
决定授予地方的荣誉称号职权，写入与淡出地方组织法前后历经四十三年
地方组织法是关于我国地方政权制度的基本法律，是地方各级人大和地方各级政府依法行使职权的重要制度保障。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》于1979年7月由五届全国人大二次会议通过。在1987年、1986年、1995年、2004年、2015年以及2022年先后作出六次修改。而决定授予地方的荣誉称号，作为地方人大常委会的重要职权之一，也从初始的写入及最新的淡出，前后历经四十三年。
地方人大常委会初始十一项职权之一。中华人民共和国成立后，1953下半年开始，中国开始了历史上第一次规模空前的普选工作。通过直接选举，在乡镇、市辖区、不设区的市等基层政权单位共选出人大代表566.9万人。在此基础上，县以上地方选举出各级人大代表，从而创立了地方各级人民代表大会。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部地方组织法，该法共有3章42条。1956年一届全国人大三次会议又对该法进行了修改，但是该法并没有规定地方人大设立常设机构。1966年“文化大革命”爆发，地方各级人大停止活动，1976年后才开始逐步恢复。1978年2月26日，第五届全国人大一次会议通过了修改后的宪法，为1979年新的地方组织法的制定提供了法律基础。
1979年的地方组织法于1979年7月1日五届全国人大二次会议通过，7月4日全国人大常委会委员长令第一号公布，1980年1月1日起施行，共4章42条。第三章第二十八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权，包括“领导或者主持本级人民代表大会代表的选举、召集本级人民代表大会会议”等十一项，其中第十一项即最后一项便是“决定授予地方的荣誉称号”。之后历经1982年、1986年、1995年、2004年、2015年五次修改，此项职权一直得以保留。
缺乏实务操作规定。“决定授予地方的荣誉称号”虽已入法多年，却一直缺乏实务操作上的明确规定以及配套实施办法。一些地方人大常委会为此进行了不懈探索，也形成了比较完善的履职规范。像黑龙江省早在1986年1月21日省六届人大常委会第十九次会议就通过了关于授予荣誉称号的决定，镇江市1995年8月市三届人大常委会第十八次会议通过关于授予荣誉称号的试行办法，并于四届、七届人大常委会分别进行了修正，石家庄市藁城区2018年8月9日区二届人大常委会第十二次会议通过关于决定授予地方“荣誉称号”的办法，还有北京市、宁波市、铜川市等地先后制定荣誉市民称号授予办法、荣誉市民条例，等等。但总体来看，长期以来地方各级人大常委会很多没有能够充分地行使这一职权，履职实践并不丰富。这其中除了实务操作上的困难之外，主要还是认识上的原因，有的认为只要把人大监督工作搞好就行了，授不授予荣誉称号无关大局，有的认为授予荣誉称号工作程序复杂、耗时太久，会影响牵涉到主要工作，还有的把地方人大常委会授予荣誉称号与党政群团的表彰混为一谈，认为没有必要“争权”。凡此种种，导致普遍对授予地方荣誉称号重视不够，产生这一重要职权长期虚置的现象。
各类地方荣誉区隔不明显。在一些真正履行“决定授予地方的荣誉称号”职权的地方，也还存在各类荣誉称号区隔不明显的问题。地方人大常委会授予地方荣誉称号和地方政府奖励国家机关工作人员的区别？与地方党委、群团组织奖励表彰的区别？许多同志并不十分清楚。主要区别应包括法律授权范围不同、授予的性质不同和授予的程序不同。根据地方组织法规定：地方人大常委会具有授予地方荣誉称号的职权，授予地方荣誉称号包括授予地方集体荣誉称号和授予地方个人荣誉称号，主要对象是本行政区域内某个行业、某个方面做出突出贡献的个人和单位或在某个方面具有代表性的人物等；地方人民政府具有依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员的职权。地方人大常委会授予荣誉称号，是代表人民授予，有一定时限要求，而地方政府及部门属于行政授予，一般是年度性或者阶段性的。地方人大常委会来授予称号，一般要经过提出议案、民主讨论、进行公示、常委会表决、对外发布等程序。而政府部门按照《公务员法》对国家机关工作人员的奖励和授予的荣誉称号，一般是履行逐级上报审批程序，通过之后再进行公开奖励表彰。
2022年地方组织法第六次修改，第五十条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权”已丰富为18项，可惜的是删去了“决定授予地方的荣誉称号”，也并没有特意作针对性的删改说明，只能推测可能是为了更好地规范授予地方的荣誉称号、更好地聚焦行使地方人大常委会各项实体性、程序性职权。正如时任全国人大常委会法工委国家法室主任武增在介绍国家勋章和国家荣誉称号法时所说，针对有一些地方奖励、荣誉过多过滥的现象，中央也高度重视，出台了相应的规定，要求对表彰奖励活动进行清理和规范。
积极探索实践地方荣誉称号，为新时代地方高质量发展提供强大的精神力量
虽然2022年地方组织法第六次修改，删去了“决定授予地方的荣誉称号”这一地方人大常委会的法定职权，但不等于说就此关上了授予地方荣誉称号的探索实践大门。地方各级人大一直以来都是人大制度创新的主体，地方人大常委会通过决定授予地方的荣誉称号，能够在社会上形成积极向上的良好风气，调动各方面的积极性、主动性和创造性，推动广大人民群众积极投身习近平新时代中国特色社会主义建设的火热实践。
厘清荣誉体系。国家层面已经建立党、国家、军队功勋簿，确立以“五章一簿”为主干的统一、规范、权威的功勋荣誉表彰制度体系。结合一些地方人大常委会过往行使“决定授予地方的荣誉称号”的探索实践，地方层面可以参照建立健全地方上的荣誉表彰制度，地方人大常委会更应主动作为，建立起以地方人大常委会授予的荣誉称号为主体，与党委、政府、群团等在授予名称、对象、时效等皆有所区隔的荣誉体系。比如在荣誉称号方面，地方人大常委会突出人民性、荣誉性，像“人民群众满意单位”“荣誉市民”等；党委部门突出导向性、宣传性，像“道德模范”“文明标兵”等，政府部门突出管理性、表彰性，像对行政机关公务员“嘉奖”“记三等功”等，群团组织突出群众性、公益性，像“五好家庭”“劳动能手”等。只有厘清荣誉体系，明确区分对象，保证合理时效，各类地方荣誉称号才有足够的辨识度。
规范授予程序。通过行使决定权的方式，地方人大常委会可以制定授予地方荣誉称号的办法和规范。此前黑龙江省、北京市、宁波市、铜川市等一些地方人大常委会制定的荣誉称号授予办法、荣誉市民条例的探索，有必要继续完善、总结推广。比较规范的程序一般包括启动、造势、公推、考察、票决、授奖等环节：启动，制定工作方案，成立领导机构，精心部署安排；造势，加强媒体宣传，搞好组织动员，营造舆论氛围；公推，鼓励民主推荐，层层审核把关，初步确定人选；考察，认真考察审核，深入听取意见，广泛公示公开；票决，提请会议审议，进行投票表决，公布表决结果；授奖，举行授予仪式，颁发荣誉证章，隆重表彰奖励。公推环节也适用地方人大常委会提出议案的相关要求，地方人大常委会、各专门委员会、常委会组成人员联名、本级人大代表联名以及“一府一委两院”等应作为提出议案的主体，还可以酌情扩大主体范围。只有经过了一整套严格规范完整的程序，推选出来的模范典型，授予的荣誉称号，才能真正得到公认，成为社会的标杆，经得起人民群众和历史的检验。
加强授后管理。地方荣誉称号获得者应有相应的待遇，对被授予地方荣誉称号的集体和个人颁发荣誉证书、奖章或牌匾，享受一定的政治待遇和经济待遇。每授予一次荣誉称号决定的有效期一般以三年或五年为宜，尽量与地方人大常委会每届任期相一致。同时地方荣誉称号也不能搞终身制，应加强授后管理，有“授予”也应要有“撤消”，地方人大常委会要实行动态管理和长效跟踪监督机制，促使被荣誉获得者更好地服务于地方经济和社会发展，始终保持精益求精的工作态度，始终保持先进与优秀，不断发挥示范引领作用。可参照国家勋章和国家荣誉称号法，规定荣誉称号为其获得者终身享有，对不再符合荣誉称号条件的人员，应及时撤销。明确撤销或终止地方荣誉称号的情形，对弄虚作假骗取荣誉者，撤销其荣誉称号；对违法犯罪触犯刑律者、严重违反党纪政纪者，停止其荣誉称号，其待遇同时撤销或停止；撤销或终止地方荣誉称号须经作出授予决定的地方人大常委会会议审议决定并予以公告，以维护荣誉称号的权威与尊严。
2015年2月28日习近平总书记在会见第四届全国文明城市、文明村镇、文明单位和未成年人思想道德建设工作先进代表时强调，人民有信仰，民族有希望，国家有力量。实现中华民族伟大复兴的中国梦，物质财富要极大丰富，精神财富也要极大丰富。我们要继续锲而不舍、一以贯之抓好社会主义精神文明建设，为全国各族人民不断前进提供坚强的思想保证、强大的精神力量、丰润的道德滋养。地方人大常委会应牢牢把握政治机关、国家权力机关、工作机关、代表机关“四大机关”的定位，切实发挥职能作用，在授予地方荣誉称号上主动作为、积极探索，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献人大的智慧和力量。
（作者为岳阳市人大常委会研究室主任）
