刍议人大“监督听证”
——创新人大监督工作，增强监督实效的对策研究
鲁 康
2019年，党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“健全人大组织制度、选举制度和议事规则，完善论证、评估、评议、听证制度”。这一要求，为新时期人大工作和建设提出了更高的目标任务，赋予了地方人大及其常委会更加宽泛的工作职能，为权力机关的参谋决策机制打上了“补丁”。
一般来说，人大的“论证、评估”大多适用于具体事项、民生实事的可行性、合理性、运行条件、成果成效等技术参数、专业指标的分析、试演和推测，大部分情况下由人大发起、主持，借助专家学者、评估机构等“外脑”完成，为决策做参考；而“评议、听证”则大部分集中在立法、执法检查、司法监督过程中的重点问题，由人大组织、推动、实施，结合各方情况形成意见、提出建议，以完善和健全法制，保障和促进法律法规实施、具体政策落地。
近年来，各地人大开展的工作评议已经成为一种十分常见的监督手段，“工作评议+评议意见督办+满意度测评”的监督方式在很多民生关切的重点问题上取得了明显的纡困解难作用。而就听证来看，当前“立法听证”也已经不再陌生，并逐步成为各地立法机关经常用到的高频词。但“监督听证”在基层人大的应用还受到理念、环境、机制、人才等方面因素的制约，类似的处理办法尚停留在调研、座谈等“常规武器”上，县级人大大多对“听证”的方式方法、功能功效认识还较为模糊，也就没有扩大听证范围、加强听证运用的动力驱策。然而，“监督听证”是一种公开听取社会公众意见、推动公众意见直接进入执法监督层面的十分有效的监督工具。笔者拟大致回顾人大听证的发展过程，浅析基层当前开展听证的现实需要，试想一下监督听证的应用前景，以作参考。
一、脚步
人大听证发展的足印，鲜明而坚实，凸显出人民代表大会制度强大的生命力和巨大的优越性。
由远及近，从大胆起步到一路实践。听证最先应用并非由人大组织，首次听证是在1993年深圳实行价格审价制度时开展的，这是国内听证“第一个吃螃蟹”的。时隔3年之后，《中华人民共和国行政处罚法》即作出明文规定，要求行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。再过2年，《中华人民共和国价格法》再次明确，“应当建立听证会制度”。次年，人大开始引入听证制度。1999年广东省人大常委会工作要点提出，“选择若干重要且涉及群众切身利益的法规草案，公开刊登，征求意见，举行听证会”。同年9月，该省人大常委会举行《建设工程招投标管理条例》立法听证会，走在地方人大立法听证的最前面。而全国人大首次举行听证，是在2005年，就个税起征点提高到1500元是否合理召开听证会。至此，听证制度正式走入公众视野，逐渐为人们所熟知。
由疏渐密，从立法领域到民生关切。自行政听证制度确立以来，听证制度就在不断地向其他领域拓展，首先的大规模运用集中在立法领域。2000年通过的立法法规定：“列入常委会会议议程的法律案，应当听取各方面意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”此后，很多地方人大在立法过程中举行了听证会。听证在立法领域的成功运用，使得其逐步向民生问题监督的议题发展。2003年12月10日，广州市人大常委会举行《广州市城市市容和环境卫生管理规定》执行情况听证会；一周之后，上海人大举行“促进就业”监督听证会。而上海市闵行区人大常委会则从2007年开始，每年围绕财政预算初步审查，就部分财政资金投入较大的民生项目举行的监督听证会；同一时期，乐清市人大年年组织“人民听证”活动，主题涉及房管、城建等各种民生关注的热点难点问题。2017年6月，上海市人大常委会在浦东新区金桥社区文化中心举行以“消保维权”为主题的监督听证会，听证会首次走进社区，来到群众中间。从立法到民生，从陌生到熟悉，从观望到参与，听证制度在政府与群众之间搭建起一个新的平台，推动人大监督工作不断贴近基层、贴近群众。
由轻且实，从先行先试到遍地开花。听证的有效运用，特别是在协调解决立法重大问题和民生难点问题上的意见直达和监督推动的效果，带来了听证制度、听证形式、听证参与的不断丰富、不断发展。早在2002年，深圳市人大常委会就制定了听证条例，并明确听证是指常委会及其有关部门在依法履行职责过程中，对有关事项作出决定前，按照条例规定的程序，以听证会的形式收集信息、听取意见的活动。随后，多个省级人大均出台了专门条例或专门规定，要求在重点立法监督领域开展听证。此后，随着通信技术的发展，听证中频繁出现互联网元素。2008年7月，上海首开网络直播市人大常委会立法听证会的先河。2015年7月，广东省人大首次进行网络听证，听取网民对《食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例（草案修改二稿）》的意见。2016年5月，平湖市人大常委会出台听证暂行办法，以进一步规范听证程序，扩大人大代表和社会公众对社会公共事务的知晓权、参与权、表达权、监督权。从探索到立制，从会议到网络，从省级到基层，听证已经走入“寻常百姓家”。
二、新局
新时代、新理念、新开局。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，人大“监督听证”豁然开朗，前景广阔。
治理现代化的制度要求。治理现代化首先是治理法治化，听证有益于推进法治进程。一是有宪法赋权。听证是国家机关公开听取社会各阶层、团体、人民群众意见的活动，这一形式因由宪法赋权：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利。二是有制度赋能。人民代表大会制度明确，地方人大及其常委会是地方国家权力机关，拥有宪法和法律赋予的管理各项国家事务的权力。地方人大及其常委会实行听证制度是其代表人民行使管理国家事务权力，保证人民民主权利的行使和国家主人翁地位实现的重要途径。三是有职能赋责。人大是立法机关，基层人大虽无立法权，却负有服务上级人大立法的职责。围绕立法项目开展监督听证，是立法权向基层的自然延伸。特别是当立法主要关注基层特定事项时，比如围绕汨罗江保护立法，汨罗、平江等地即可举行监督听证，以更好服务上级立法。同时，人大是党联系人民群众的桥梁纽带，由人民选出，对人民负责。在坚持和完善人民当家作主制度体系中，人大要始终践行“民有所呼、我有所应”，人大开展监督听证能扩大人民群众有序政治参与，保证人民通过人大行使国家权力。
决策民主化的内因驱动。2019年9月，国务院法制办制定的《重大行政决策程序暂行条例》正式实施，条例强调重大决策必须坚持和加强党的全面领导，坚持科学决策，民主决策，依法决策，接受人大及其常委会监督。其中特别指出要采用听证等方式，确保重大决策过程中与社会公众保持密切联系，最大限度地让人民群众参与，避免个人说了算、拍脑门决策，达到决策机制符合民愿、目标体现民情、方式考虑民力、过程尊重民意、结果顺应民心。人大机关开展监督听证，听证的内容和焦点问题事先向社会公布；符合报名条件的公民都可以自愿报名作为陈述人或者旁听人；听证会对媒体开放，这些举措不仅能够推动行政民主化，也是规制公共权力行使的程序性保障，可以达到在群众监督中把权力“关进笼子”的目的。
监督前置化的外在挑战。社会治理不断更新方式，人大制度也不断创新发展。很多群众关注的民生议题从出现就变成热点问题，倒逼人大的监督关口要不断前移。比如：2008年8月，上杭县人大常委会在决定新水源建设重大事项时，首次引入了听证制度；2017年6月，上海市人大常委会开展《消费者权益保护条例》执法检查时，就举行了监督听证会；2019年10月，闵行区人大常委会在推动贯彻落实《上海市生活垃圾管理条例》时举行听证会，听取人大代表和社会公众对生活垃圾全程分类管理项目的意见和建议。“重大事项决定权+监督听证”“执法检查+监督听证”等模式比专题询问参与更广、各层面意见表达更充分、监督刚性更强，比规范性文件备案审查监督关口更靠前、效率更高，听证会既听掌声也听嘘声，搭建了一个更大程度公开的监督平台。
利益多元化的表达需要。不同类型社会经济活动的充分发展，大大促进了利益多元化，同一事物中多个利益主体并存的现象十分普遍。公共政策的制定和实施，都会促进利益的再次分配，一定程度上导致了利益主体矛盾加剧、协调难度加大。而听证有严格的程序规则，对听证会的发言顺序、发言时间等作出规定，可以有效保证持不同观点的利益代表当众作听证陈述，享有平等发表意见的机会，使不同意见得以充分表达，使听证机关能够更全面地了解各方利益和矛盾所在，妥善地协调不同主体的利益。2009年9月，重庆市开县人大常委会举行的信访听证，信访当事人双方、相关部门和公众评判人代表一起与会，推动了疑难复杂问题的处理。2017年11月，闵行区2018年预算初审听证会有区人大常委会组成人员、部分区人大代表、区政府相关部门负责人、各行业专家和社会公众等共计200余人次参加，听证取得了预期效果。
行政公开化的渠道构建。怎样保证权力运行不再任性、受到制约和监督，怎样确保公共利益不被损害、弱势群体得到保护，怎样直观检验政策法规实施成效、及时补漏止损？最有效的方式莫过于公开，越公开、越透明，权力运行就越阳光，越不易滋生细菌。当前，行政公开的方式有很多种，针对特定的问题，“监督听证”是一种公开程度高、反馈效率高、社会关注度高的较好方式。自2015年以来，宁国市人大常委会为推动议案建议办理工作，每年召开“人民代表听证”会议，就环境保护、乡村振兴、全域旅游、城乡住宅小区物业管理、学前教育发展和农村乱建滥葬专项整治等议题展开听证，会议邀请相关负责人、人大代表、专家智库成员，居委会负责人，媒体代表和旁听公民等人列席。这一机制，有力推进了议案建议交办、跟踪、办理、反馈、结果“五公开”，反响良好。
三、前路
一路走来，“监督听证”的环境时机愈加成熟，作为一种更包容、更公开、更多元的意见收集渠道，必然会在全面依法治国、优化基层治理中得到更广泛、更有效地运用。
一是议题要注重“精准性”。“监督听证”在基层人大尚属新鲜事物，公开举行听证活动必须依照“依法、有序、客观”的原则进行。议题不应当涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，而应选择事关公共领域、事关法治建设、事关群众身边的急难愁盼问题有序开展。要逐步建立起听证的机制规则，让听证进入监督、重大事项决定权的行使过程，如对预算调整、民生实事项目、议案建议办理、人大决定执行情况开展听证等。总的来说，听证选题宜细不宜粗、宜精不宜滥，口子越小越具操作性、实效性、针对性。在具体方式上，可以结合执法检查、工作评议、司法监督、预决算审查监督、规范性文件备案审查等监督手段进行。
二是程序要突出“规范性”。听证在公共领域的成功运用，得益于设计的程序公正确保了结果公正。从各地已有的经验来看，开展监督听证，要做好四个步骤。一是明确提起主体。听证的提起一般由人大专门委员会发起；也可根据人大自行制定的规章条例，由几人联名的常委会组成人员发起；或者根据相关单位、人大代表的建议或动议，经人大常委会主任会议研究后，确定主题，举行听证。二是做好听证准备。发出公告，人大常委会通过媒体、网络、“两微一端”向社会公告举行听证的时间、地点、听证事项等；确定听证双方，要求“听”方保持公正立场，“证”方保持诚实陈述；准备文件，准备与听证事项相关的背景资料及有关说明材料，不误导不诱导不偏向。三是规范举行听证。宣布听证会主题、人员、规则等，保证陈述人充分发表意见，组织利益攸关方公开辩论，做好听证记录。四是形成听证报告。听证组织机构对听证内容进行合议，根据听证纪录和合议记录形成报告，作为听证的意见归纳和最终的决策建议。听证会的程序性尤为重要，只有通过严谨规范的听证程序，才能保证观点陈述、意见辩论和各方举证充分到位，才能呈现不同意见的交锋，最后形成意见的理解、包容和妥协，从而求同存异，形成共识。
三是参与要体现“代表性”。只有保证听证当事人充分反映民情、体现民意、集中民智，才能真正提高听证的民主程度；只有确保听证当事人在客观上有能力代表相关利益群体，在涉及专业技术方面具有相关的资质和能力，才能提高听证的科学性；只有兼顾利益攸关方和利益无关方，才能保证听证活动的公平性、代表性。2003年，上海人大在举行“促进就业”监督听证会时，听证陈述人就包括8个政府职能部门的负责人和23位自愿报名后遴选产生的市民代表，其中有企业经理、工会干部、基层职工、专家学者，也有大学生创业者、再就业人员、就业援助员和协保下岗人员。这样的设计，才能促使听证参与者“抢话筒、讲实话”，才能让听证成为各方意见涌流的平台，这样形成的听证报告才具有全面性、客观性。
四是辩论要保持“对抗性”。听证活动的一大亮点，就在于对抗性辩论的程序设计。以往的监督模式，都是在监督者与被监督者双方之间展开，监督者代替了议题涉及的利益方的角色，社会公众的第三方位置也有所缺失，从而使意见交锋变成了简单的一问一答、一查一验，多元化的意见无法呈现，造成有的监督活动曲高和寡，雷声大雨点小，触不到问题痛点。随着法治政府建设的进一步推进，政府在决策时更多地注意倾听人大的声音，更加注重依据人大意见作出决定，这样就必然对人大收集意见的质量提出更高要求。而听证中的意见交锋，正是多种意见的融合、妥协、认同、统一的过程，由此形成的对抗辩论能使议题事实更加趋向真实可靠，更加趋于公正合理。
五是宣传要强化“开放性”。交锋必须要公开，越大的分歧只有放在更大的样本中考量才能提取到公因式。只有把涉密之外的听证全面公开，才能让公众有机会了解听证机关的立法监督和行政决定作出的过程，才能取得公众最大程度的认同与支持，最大程度减少分歧与误读，从而降低行政成本，实现依法治市。对人大来说，监督听证使人大监督得到更多的公众知晓和社会关注，有助于人大监督获得更多民意支持和公众参与。当年广州人大举办的第一次人大监督听证会，就有20多家媒体60多名记者到会采访、广州电视台现场直播，上海人大则在“消保维权”监督听证会上利用新媒体优势，通过微信公众号进行了现场图文直播。媒体传播、网络听证无疑都放大了听证影响，取得了社会舆论的广泛认同。
六是运用要彰显“实效性”。听证举行后，必须根据听证记录，经听证人合议，制作听证报告。听证报告可提交听证组织方或常委会会议审议，根据需要作出决定，形成审议意见，或交上级立法机关、行政部门处理。听证报告要对各方意见进行认真归纳，采纳与否均需注明理由并反馈给陈述人，确保有议有决，实现听证的民主性功能和执行性功能相统一，推动听证产生显著效用。
（作者单位：汨罗市人大常委会办公室）
