人大代表联系人民群众机制实践的观察和思考
——以县级人大代表工作为例
曾晓虎
人大代表由人民群众选举产生，人大代表密切联系人民群众是应尽义务，对此《宪法》《代表法》有明确要求。2016年9月全国人大常委会办公厅出台《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，标志着人大代表联系人民群众制度建设进一步完善，人大代表联系人民群众工作也得到进一步加强。人大代表联系人民群众有丰富的内涵，本文以听取、反映和回应群众诉求为切入点，以临湘市农村人大代表工作情况为基础，结合临湘市和部分兄弟县市人大常委会工作情况，对人大代表联系人民群众机制进行观察和思考。
工作实践
听取诉求有渠道却不够广泛。人大代表主要通过三个渠道听取诉求：一是通过工作岗位。大部分代表都是国家公职人员和村干部，通过工作岗位联系群众是主要平台。如忠防镇卫生院院长是人大代表，他在接诊中听到群众反映购买药物不方便，后续他跟市中医医院联系，建立医共体，解决了这个问题。二是通过人大活动。县级人大常委会和乡级人大工作机构每年都会组织有县级人大代表参加的视察调研、工作评议、执法检查等活动，通过这些活动，代表可以面对面与群众交流，听取意见建议。如临湘市人大常委会近三年先后组织开展了对公共卫生、野生动物保护等10次专题调研，《森林法》等3次执法检查和针对政府组阁局、法检“两官”、上管单位的3轮工作评议。如坦渡镇人大组织该镇市代表经常性视察社保、教育、卫生、城建、安全生产等工作。三是通过工作站。为推动人大代表更加密切联系群众，各乡镇、街道在辖区村（社区）设立若干“人大代表工作站”接待群众、收集意见。如羊楼司镇设立了8个工作站，2019年收集意见35条。虽然有这些渠道，但是代表掌握民情民意还是不够广泛，以代表身份联系群众和群众看到因为是代表而反映诉求的情况比较少（代表主要以工作职务、中共党员、知名人士的身份联系群众），代表身份出现淡化、弱化。
反映诉求有平台却不够积极。人大代表反映群众诉求主要有三个平台：一是书面提交建议。在人大会议期间代表提交建议是重要履职形式，能够将群众的诉求呼声转化为政府的工作内容。如詹桥镇壁山片区的代表就群众普遍关心的壁山旅游开发问题提交书面建议，目前已完成一期工程，二期正在进行中。二是会议审议发言。主要是人民代表大会分团讨论发言和常委会审议发言。临湘市第十七届人大六次会议分团讨论代表提出意见建议152条，涉及政府工作106条、人大工作18条、法检两院工作24条。如桃林镇代表提出桃林老桥亟待修缮应纳入政府交通部门议事日程，现在桃林老桥已经修缮并深得群众好评。三是投票。主要包括选举投票、审议工作投票、民生实事投票。如忠防镇向选民征集12个项目经代表投票确定7个项目作为2021年民生实事项目。虽然有这些平台，但是人大代表提出意见和建议不够积极，部分代表常年以附议签名方式行使建议权，而且建议件数一般换届后逐年减少，闭会期间一般没有代表提交建议。此外，常委会审议发言人数较少（一般2至3名），占常委比率不到十分之一，而投票更多体现的是程序和形式。
回应诉求有途径却不够及时。一是回应群众。包括当面回应（如长安街道居民向代表反映自来水压问题代表当面做好解释）和事后反馈（如北环路居民向代表反映路灯问题，代表致电住建局反映情况得到答复后又回复居民，意见建议的办理回复也属于这一类）。二是回应代表。主要是提出书面建议后承办单位回应代表，和审议发言提出意见建议后有关组织机构回应代表，回应代表直接影响代表回应群众。虽然有这些途径，但还存在诉求回应不及时的现象，甚至反映问题没有下文，不了了之。
原因分析
群众层面有“三不”。一是不知找代表。部分选民对谁是代表没印象，对代表发挥作用不清楚，对联系代表干什么没概念，所以不知找代表。二是不想找代表。选代表是为了配合工作，与代表没有天然感情，代表跟自己的工作生活没有必然联系，所以不想找代表。三是不用找代表。现在反映诉求渠道多，县乡都有信访接待机构，还有12345热线、市长信箱、微博、红网、小视频（快手、抖音等），这些渠道往往比找人大代表更管用，所以不用找代表。
代表层面有“三不足”。一是认识不足。部分代表认为，当代表是组织安排，会议活动不缺席就行，没有主见和主张，履职不珍惜代表身份；除了参加县乡人大会议活动，部分代表的身份是“被提醒”，平时对“代表”身份处于淡忘状态。二是能力不足。代表需要一定的分析能力、社交能力、表达能力，综合而言，书面表达和口头表达能力是代表常见短板，一些代表不会写建议意见，审议发言也不得要领，还有代表面对群众诉求不知如何回应。三是精力不足。大部分基层代表都是公职人员，尽管法律规定“优先执行代表职务”，但实际上代表必须以本职工作为主，很多代表反映没有精力主动联系群众，更没有精力深入调查研究。
环境层面有“三不到位”。一是舆论宣传不到位。舆论宣传主要侧重于政治经济工作，对人大法定的政治地位和监督职权、代表法定的责任义务和作用发挥等方面的宣传十分薄弱，主要靠人大自己宣传，明显影响力不够、影响面狭小，不能形成社会层面广泛的人大意识，人民群众不知道如何依法有效监督政府，如“规范性文件备案审查”都是由政府向人大提出，而由人民群众主动就政府的规范性文件提请人大进行合法性审查在各地都是空白。二是政府理解不到位。政府具有一定的人大意识，认识到要政府要接受人大监督，但是政府理解的监督是人大常委会的集体监督，而不是代表的个体监督，因此，公民的职务身份比代表身份更受优待和重视，办理代表提交的建议意见与落实人大常委会决议、决定上区别对待。三是根本保障不到位。如政治保障问题，常委会是人大代表行使职权的政治保障，常委会职责发挥好则代表为民代言更有底气更有机会。根据《监督法》规定，常委会有七项监督职能，在实际工作中，听取和审议“一府一委两院”专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查等成为各县级常委会工作常态，但质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等开展较少，仅云溪区人大常委会一届开展过两次质询和一次特定问题调查、湘阴县人大常委会一届开展过三次专题询问，而撤职案的审议和决定以及《组织法》中明确提出的“撤销下一级人民代表大会常务委员会不适当的决定”和“撤销本级人民政府不适当的决定和命令”还是空白。如基础保障问题，乡镇和街道人大工作机关调研视察工作经费没有列入财政预算，并且缺编缺人，一般只配了一名主席和一名兼职秘书，主席还要承担大量行政事务，很多工作无法深入，人大工作成为副业，“人大代表工作站”无人管理。如培训保障问题，《监督法》《代表法》《组织法》等法律以及人大工作规则规范等培训比较薄弱，人大工作人员和人大代表感觉知识储备不足，不能适应工作需要，很多工作按惯例照本宣科，规范性、创新性不强。
思考
人大代表联系人民群众是系统工程，其法律性、政治性、政策性都很强。为了进一步促进人大代表联系人民群众，更好发挥作用、彰显作为，要从机制入手，强化顶层设计。
进一步完善代表联系群众工作机制。一是扩大联系群众的范围。代表对选民负责，但不一定方便跟选民保持密切联系。因此，有必要扩大代表联系群众的范围：选区、生活地、工作地的群众都是代表联系群众的范围。二是明确受理诉求的范围。《实施意见》提出代表“听取人民群众对国家机关和国家工作人员的意见和建议”，该条文只限定了反映的客体（国家机关和国家工作人员），还需要进一步明确范围：如国家机关和工作人员工作违反《宪法》、法律、行政法规的行为；如对公检法司等执法机关徇私枉法、不作为、乱作为等行为；如人民群众的人身财产安全受到侵害；如经济组织的合法权益受到侵害；如影响生产生活方面的意见和解决建议；如在产业发展、基础建设上的建议和意见，等等。由县级人大常委会公布受理范围、受理方式。三是优化处理诉求的举措。优化诉求反映渠道注重时效性和有效性，建立人大代表与人大常委会工作机构或者专门委员会联系机制，即闭会期间人大代表第一时间向人大有关机构反映群众诉求，有关机构根据诉求内容联系相关责任单位，该咨询、该交办、该监督的分类处理，并及时回复人大代表。优化建议办理评价机制注重真实性和客观性，建立有代表团（人大会议期间形成的组织）团长和副团长、建议提出人、建议承办单位所涉及的人大专门委员会负责人、建议办理涉及的群众代表以及建议承办单位相关人员参加的建议办理满意度评价机制或者第三方评价机制，集中汇报、集中督办、集中投票，推动代表“被满意”向代表“真满意”转变，消弭代表“不满意”和承办单位“已尽力”的分歧。
进一步强化人大依法履职机制。核心是提高人大工作权威性、严肃性、规范性，为人大代表联系群众搭建好平台、营造好环境。一是法定常规成为工作常态。在选举上实行差额选举是常态、等额选举是特例；在票数上出现少数不满意票或者反对票、弃权票应该成为常态；依法审议政府工作，敢于对不适当的项目计划说“不”，如湘阴县人大常委会依法批准政府性重点建设项目和民生实事项目128个，否决6个，停缓调撤政府性投资项目29个；专题询问和质询要纳入常委会工作年度计划，组织代表有针对性对群众普遍关心的问题向政府提出专题询问和质询，提高人大工作严肃性；撤职案要纳入人大工作五年计划，通过撤职案，提高人大工作权威性。二是指导成为督导。上级人大常委会和下级人大常委会的工作从指导关系升级为督导关系，上级人大常委会要建立下级人大常委会依法履职规则，依照规则进行督导，以督促改、以督促行，特别是要将代表联系群众工作纳入专项考评。三是特例成为惯例。每次人民代表大会召开都要有由十名代表联名提出的一号议案，要积极引导和组织代表提出议案，并要求政府把一号议案办成铁案；人大组织的执法检查、专题视察调查等活动要邀请所调查单位的县级人大代表参加座谈并征求意见，例行邀请具有专业知识的人大代表全程参与；将《宪法》《代表法》《监督法》《组织法》纳入人大代表和由人大常委会任命的国家公职人员的学习年度计划和各级党校主体班培训内容；建立“国家宪法日”主题活动日机制，各地要组织开展主题活动，营造学宪法、守宪法、用宪法的浓厚氛围；强化人大活动策划组织和宣传，为社会大众知晓人大工作、了解代表作用营造积极的舆论氛围；为人大代表及时知晓人大常委会作出的决定、决议以及其他重要工作提供渠道；配齐乡级人大工作人员（一正一副一秘书作为标配，可酌情增加一名副职），充分保障乡级人大调研视察活动经费预算。
进一步强化代表管理机制。一是优化代表结构比例。人大代表的性别比例、党外比例要结合基层实际，有一定的弹性空间，防范基层为达到结构比例拉人凑数而忽视候选人的代表性和履职能力，允许一定比率的寓外乡友（户籍仍在本地）担任代表。二是推动代表积极履职。充分保障代表联系群众的工作经费，提高代表履职积极性，促进代表主动作为；鼓励代表以个人名义持证向有关单位和个人调查情况，并向人大常委会有关工作机构备案；建立代表履职考评机制，对“静默型代表”及时教育引导，对继续“静默”者由常委会撤销代表身份，对“活跃型代表”在人民代表大会上给与表彰奖励，如岳阳县每年表彰一批履职能力强、履职效果好的代表，也可以考虑作为常委会组成人员后备力量或者向其工作单位推荐重用；每年表彰奖励一批优秀意见建议，促进代表精准、务实、有效提出意见建议；代表所在单位要增强人大意识，无条件支持代表履职，合理安排工作，确保代表有时间精力履职。三是创新代表工作方式。开展“代表亮身份”活动，在家门口或者办公室门口张贴人大代表标识，便于群众识别；引导人大系统内部互称“代表”“委员”；鼓励人大代表创建个人代表工作室，总结经验，广泛宣传；代表按照专业专长、工作性质划分界别，既可以参加选区乡镇、街道人大工作机构组织的活动，也可以参加界别活动，如云溪区人大创办了7个专门委员会工作站、岳阳县人大组建了由省市县乡四级人大代表组成的95个代表小组，有利于提升建议的专业水平；加强“人大代表工作站”效能建设，乡级人大秘书负责日常管理，每个工作站明确一名代表为负责人，统筹各项工作，将工作站打造成接待群众、学习交流、研究工作的平台；探索职业化人大代表机制，建立考核评价机制，保障必要工作经费，让职业人大代表成为人大智囊团和先行军。
(作者为临湘市人大教科文卫委员会副主任委员）
