按照市人大常委会的工作安排，今年2月12日至3月14日，我带领市人大社会委、法制委、市民政局、市司法局等部门的有关同志，先后赴安徽芜湖、湖北黄冈、郴州市、长沙市和平江县、湘阴县、岳阳楼区、君山区等地，就《岳阳市居家养老服务条例》开展了立法调研。

    一、养老工作亟需人大立法

    （一）积极应对老龄化既是国家战略也是世界难题。全球已有99个国家和地区进入老龄化社会。据国家卫健委的测算，预计“十四五”时期，我国60岁及以上老年人口总量将突破３亿，占比将超过20％，进入中度老龄化阶段。与其他国家相比，我国人口老龄化呈现出三个特点：老年人基数大、老龄化速度快、养老事业发展不充分、不平衡，属于未富先老。

    （二）积极应对老龄化既是国之大事也是民生实事。每家都有老人，人人都会变老。2050年我国老年人将占三分之一，建设老年友好型社会就是建设和谐社会，关心老年人就是关心自己。我国养老服务体系建设经历了四个阶段：一是政府养老；二是政府帮助养老；三是自己养老；四是政府、企业、家庭、志愿组织的社会综合性养老。目前我国养老模式大致为“9073”格局，即：90％左右的老年人居家养老，7％左右的老年人依托社区支持养老，3％的老年人入住机构养老，简单说97％的老人选择“家门口养老”。也就是说，居家养老和社区养老，仍然会是大部分老人选择的主要养老方式。

    （三）居家养老服务地方立法势在必行。一方面养老服务越来越重要，另一方面我国缺少国家层面的养老服务立法。据资料显示，2022年，地方养老服务立法持续高频度推动，全年审议通过14部地方养老服务立法。截至2022年底，全国各地已累计出台65部养老服务地方法规，其中养老机构条例4件、居家养老服务条例27件、养老服务条例或养老服务促进条例34件。我省仅有长沙市、郴州市出台了居家养老服务地方立法。

二、他山之石可以攻玉

（一）安徽芜湖主要做法和经验

    1.亮点：小快灵、不重复、专业化、体例好。立法不求面面俱到，贵在可操作性和适用性，重在解决社会最关注的服务供给方面的几个重点难点问题。此外，由于芜湖人大地方立法在社会信用条款没有权限，故没有涉及。

2.体会：立法不难，难在实施，难在监督。条例实施后，芜湖市人大先后开展了执法检查和专题询问。从监督情况来看，人大监督对政府而言是“紧箍咒”“大旗”，政府在资金保障方面也是非常到位的：一是民政局每年专项经费达8500万元；二是对从事居家养老服务工作满两年的人员，按照规定给予每人每月100元的补贴；三是对长者食堂的就餐老人给予就餐补贴（60岁以上老人每餐补助3元、70岁以上老人每餐补助4元、80岁以上老人每餐补助5元）。

（二）湖北黄冈主要经验和教训

    1.开创：湖北首部。在立法之初，黄冈人大就养老服务立法是否属于设区的市立法范围请示全国人大，得到全国人大法工委的书面答复，确认养老服务可纳入城乡建设管理范围，属于地方立法权限。历经三审四通过，2021年7月30日，湖北省人大常委会批准通过《黄冈市养老服务促进条例》成为湖北省第一部养老服务地方立法。

    2.特色：四大创新。纳入政府综合绩效考评，200分占5分；将关爱老年人纳入村规民约、支持村集体经济收益用于养老服务；考虑到今后国家政策可能有调整变化，不写明具体量化指标；专门为老年人打造养老社区，由社区建设小户型用房出租给老年人，为自理和非自理两类老人提供多种多样的服务项目。

3.教训：忌大而全。必须改变包打天下的立法理念，避免想解决所有问题，导致聚焦不够，没有聚焦重点问题的立法体例。从草案到正式文本，九易其稿，由40条扩充到64条，每次审议时人大常委、大主任讨论时都要加条目，导致越加越多。

（三）郴州市主要做法和经验

郴州立法紧紧围绕居家养老服务用房这个难点，解决了几个重点问题。一是明确标准：城区新建住宅小区应当按照不少于建设项目工程规划许可证载明的住宅总建筑面积的千分之三标准配建居家养老服务用房，且单处不少于350平方米。二是明确职责：将民政部门纳入国土空间规划委员会成员单位。三是明确程序：新建住宅小区项目土地使用权出让前，市、县市区自然资源和规划部门应当通知同级民政部门，就养老服务设施的面积、建设标准、移交方式等提出意见，并在土地出让公告和合同中明确。四是保障经费：要求政府加大经费保障和整合统筹的力度，福彩基金地方留存部分的55％以上用于养老事业等等。

（四）长沙市主要做法和经验

    1.强调了“家庭尽责”：老年人子女以及其他依法负有赡养、抚养义务的人，应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，倡导家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，承担照料责任。

    2.关注了“农村留守老人”：健全农村留守老年人关爱服务体系，做好基本信息摸查、定期探访等工作，提供相应援助，倡导将关爱服务纳入村规民约。

    3.应对了“数字鸿沟”：与老年人日常生活密切相关的各类服务单位和服务窗口，应当保留人工咨询、现金支付等服务方式，为老年人提供优先、便利服务。

    4.培养了“护老员队伍”：每年重阳节的次日为本市养老护理员日，开展优秀护理员表彰活动，提升养老护理员社会地位和职业认同感。

    5.创新了“护理照料假”：鼓励用人单位在老年人失能或者患病住院治疗期间，给予其独生子女、非独生子女以及其他依法负有赡养、抚养义务的人，工作时段内一定的护理照料时间或者采取弹性工时、线上工作等方式，为照料老年人提供便利。

    三、养老立法必须慎重

    居家养老服务立法事关民生、事关长远，必须慎重对待，正确处理好以下十大问题，才能制订出一部针对性强、效果好、体现岳阳特色的良法。

    1.标题：是《岳阳市居家养老服务条例》，是《岳阳市社区居家养老服务条例》，还是《岳阳市居家养老服务促进条例》？

    2.范围：如何处理“城”与“乡”的关系，“城”与“乡”的养老需求与养老支付能力有何不同？

    3.内涵：如何处理居家养老、社区养老、机构养老三者之间的关系？

    4.目标：如何处理老有所养—长者食堂、老有所医—医养结合、老有所乐—精神慰藉、老有所为—时间银行的关系？

    5.对象：如何处理高龄老人、空巢老人、失能老人的关系？

    6.原则：是否明确党委领导？政府是主导还是引导？家庭是负责还是尽责？社会是参与还是依托？

    7.职责：是否有权限规定“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告居家养老服务年度工作完成情况，依法接受监督”？

    8.医养结合：与康养结合有何区别，医院如何安排医生和病床，怎么纳入医保部门报销科目，是否明确中医健康服务？

    9.养老服务用房标准：明确每百户建筑面积不少于30平方米的标准，还是不少于建筑项目工程规划许可证载明的住宅总建筑面积的千分之三的标准？改变养老服务用房用途到底是先建后拆还是先拆后建？

    10.培养护理员队伍：能不能明确每年重阳节次日为岳阳市养老护理日？平江县设置农村辅助养老公益性岗位“护老员”的经验做法是否写进条例，是否可复制、可推广？